La sécurité aérienne : l’évolution du rôle de l’Autorité

“ L’aviation, le moyen de transport le plus sûr … ” : la comparaison avec d’autres modes de transport est complexe, le choix des métriques influant fortement sur le résultat ; en effet, selon que l’on compte les tués par kilomètres parcourus, par temps passé dans le transport, ou encore par voyage, les résultats peuvent être différents. Mais l’aviation de transport de passagers reste, dans nos pays occidentaux en tout cas, objectivement et dans la perception collective, très sûre. 

 

Les données mondiales (source OACI) montrent une amélioration continue du taux d’accidents mortels en trafic aérien commercial régulier, pour en 2017 atteindre 0,06 accident mortel par million de vols, chiffre remarquable, quoique probablement lié à un aléa statistique. La courbe ci-dessous (Figure 1) en échelle logarithmique témoigne bien de cette amélioration continue sur 30 ans, la droite de régression donnant un taux moyen d’amélioration de 9,2% par an.

 

En France, l’amélioration est tout aussi sensible : si dans les années 1990 il y avait en moyenne près d’un accident mortel par an, les statisiques sont aujourd’hui bien meilleures, puisque, dans les 10 dernières années, il y a eu 1 seul accident mortel en transport public régulier, le vol Rio-Paris qui s’est abîmé dans l’atlantique en 2009.

 

En rassemblant les activités aériennes qui ne sont pas du transport commercial de passagers – formation, aviation de loisir, ou travail aérien (hélicoptères notamment) -, le nombre de victimes, bien qu’en baisse tendancielle, s’établit autour de 50 par an (Figures 2 et 3). Cette situation, bien qu’évidemment non satisfaisante, est toutefois globalement acceptée par les usagers, les médias, et l’opinion publique. Il faut probablement y voir l’acceptation d’un niveau de sécurité différent, pour une activité librement choisie par les participants, qui sont acteurs directs de la conduite de leurs vols comme peuvent l’être des participants à une activité sportive à risques. 

 

L’aviation civile est confrontée aux difficultés de la supervision des systèmes sûrs : les accidents, toujours sources de progrès par les défaillances qu’ils peuvent révéler, et par l’énergie déployée pour y remédier, sont rares. Aussi la perception des risques peut progressivement s’estomper au motif que pour tels types d’opérations aucun accident n’a été vu depuis de nombreuses années, ou encore que, après avoir renoncé volontairement ou non à une exigence qui constituait pourtant une barrière de sécurité, aucun effet n’est visible (il faut se rappeler ici que, avec un taux d’accident mortel de l’ordre de 10-7 par vol, plusieurs années sans accident mortel peuvent statistiquement se succéder en France….). La position de l’autorité de surveillance est ainsi parfois complexe à tenir, lorsqu’elle est fortement challengée par des acteurs insatisfaits des contraintes qu’elle fait peser sur eux, alors que les gains ou les pertes en sécurité ne sont pas toujours démontrables de façon indiscutable ni encore moins visibles. 

 

Aussi est-il essentiel de travailler non pas uniquement sur les accidents mais également sur les incidents précurseurs, les éléments qui en l’absence de boucles de rattrapage (organisationnelles, techniques, humaines,…) auraient conduit à accident. C’est ainsi que s’est progressivement imposée la nécessité de recueillir le maximum d’informations sur les événements précurseurs, au travers d’un système de déclaration de ces événements par les acteurs de terrain qui y ont été confrontés, quels qu’ils soient. Ces reports ont été rendus obligatoires par la réglementation, nationale depuis 2008 puis européenne depuis 2014, et alimentent une base de données d’incidents européenne accessible aux autorités, qui leur permet de travailler sur les facteurs de risque. Les personnes déclarant ces incidents sont protégées, i.e. ne peuvent être poursuivies pour des erreurs commises (sauf acte délibéré ou répété bien sûr) si les faits ont été rapportés. Ceci est le fondement de qui est communément appelé “ culture juste ”, où l’essentiel est d’expliquer les erreurs, en tirer un retour d’expérience et le partager avec le plus grand nombre, sans pour autant dédouaner les comportements inexcusables.

 

Alors que l’approche traditionnelle était très prescriptive (une réglementation détaillée, un régime extensif d’autorisations directes, une amélioration du dispositif par les retours des enquêtes accidents), les années 80 ont vu la prise en compte progressive des facteurs humains, reconnaissant que les erreurs humaines sont inévitables, et qu’un effort significatif soit consacré à minimiser leurs occurrences (formation, conditions de travail) et leurs conséquences (tolérance du système aux erreurs humaines). Puis les années 90 ont vu la mise en œuvre des principes des systèmes qualité, avec un début de responsabilisation formelle plus forte des acteurs opérationnels : agrément des organismes, systèmes qualité obligatoires.Enfin, depuis la fin des années 2000, face au constat que l’approche jusqu’alors retenue semblait insuffisante pour poursuivre l’amélioration de la sécurité comme souhaité, la priorité a été mise sur la gestion des risques au sein même des opérateurs, jugée comme l’approche la plus efficace pour traiter des situations transverses à plusieurs domaines, ou encore inédites, et de s’adapter suffisamment vite à l’évolution des techniques et des modes opératoires : déploiement des systèmes de gestion de la sécurité au sein des entreprises (analyse des incidents, identification des risques, détermination des actions en diminution de risques, vérification de l’efficacité), mais aussi responsabilisation des dirigeants, et encouragement des démarches de promotion de la sécurité de nature volontaire et incitative. 

 

Une démarche similaire est également mise en place au sein de l’Autorité dans le cadre du “ Programme de Sécurité de l’État ”, avec le principe fédérateur suivant : L’État, dans son rôle de régulation de la sécurité, gère trois leviers d’actions : la réglementation, la surveillance et la promotion de la sécurité et dispose pour cela de ressources humaines et financières. Il doit viser à rechercher la plus grande efficience possible en matière de sécurité dans l’utilisation de ces ressources nécessairement limitées, en agissant sur les trois leviers d’action. Comment ? En continuant bien sûr à garantir la mise en œuvre des normes internationales et nationales, mais aussi en évaluant les risques, en définissant des actions pour les réduire, en évaluant les résultats de ces actions, et en les faisant évoluer en fonction de ces résultats.

 

Ces approches successives sont en réalité complémentaires, car leur pertinence est grandement fonction du niveau de maturité des acteurs concernés : plus on s’éloigne de l’approche prescriptive plus les résultats dépendent de la capacité des acteurs à se prendre en charge.  

 

Le défi consistant à maintenir dans le futur ce taux d’amélioration annuel du niveau de sécurité par vol de l’ordre de 9 à 10% (pourcentage bien supérieur à l’accroissement du trafic, avec donc une réduction du nombre annuel d’accidents mortels), reste entier. 

 

L’évolution de l’approche réglementaire vers une responsabilisation de plus en plus grande des acteurs doit se poursuivre, pour que les exigences réglementaires soient de plus en plus exprimées en objectifs de performance de sécurité et de moins en moins en moyens, ceux-ci étant, chaque fois que possible, laissés à l’appréciation des acteurs concernés (ce qui peut prendre la forme de standards industriels par exemple) pour être au mieux adaptés aux situations rencontrées. C’est principalement l’Autorité réglementaire européenne, donc l’AESA qui fait face à ce challenge d’autant plus difficile qu’il faut composer avec une grande multiplicité d’acteurs, les Autorités nationales, l’OACI, mais aussi les organismes internationaux représentatifs des opérateurs.

 

Parallèlement, les Autorités nationales de surveillance doivent s’organiser pour être capables de quitter une approche traditionnelle de vérification systématique pour adopter une approche orientée risque, mobilisant les ressources là où sont escomptés les gains les plus importants en termes de sécurité des passagers et des tiers. C’est le challenge actuel de la Direction de la sécurité de l’aviation civile (DSAC), compétente pour la surveillance des acteurs de l’activité aérienne civile en France.

 

La DSAC développe ainsi aujourd’hui cette nouvelle approche de surveillance basée sur les risques ou RBO (Risk Based Oversight). Cette démarche introduit l’idée d’adaptation des procédures de surveillance en fonction des spécificités des différents opérateurs (notamment les aéroports, les compagnies aériennes et les organismes de contrôle aérien), du degré de complexité de leurs activités, des risques évalués et de leurs performances de sécurité. Elle fonctionne sur un principe de double modulation, portant d’une part sur le cycle de surveillance, dont la durée peut être allongée ou raccourcie selon les caractéristiques et les performances de l’opérateur en termes de sécurité et d’autre part sur le contenu des thématiques observées pendant ce cycle de surveillance : préparation des vols, formation des équipages, limites de temps de vol pour les compagnies aériennes, par exemple, balisage, pistes, péril animalier, ou encore travaux éventuels du côté des aéroports, etc. Les audits sont adaptés aux risques identifiés dans chaque domaine. 

 

L’approche RBO nécessite ainsi d’établir des profils de risques pour chacun des opérateurs à partir de trois éléments : leur exposition au risque, l’évaluation de leur performance de sécurité fondée sur des critères d’évaluation du SGS (système de gestion de la sécurité) et enfin leur performance de conformité, laquelle évalue non seulement la conformité aux exigences réglementaires, mais également la capacité de mettre en œuvre des actions correctives. Cette évolution implique en outre l’instauration d’un dialogue critique entre opérateurs et autorité de surveillance. Après avoir défini le cadre méthodologique et les outils de cette nouvelle approche de surveillance basée sur les risques, les premiers tests ont débuté auprès de certains exploitants. Le déploiement devrait démarrer quant à lui dès 2018.

 

Par ailleurs, le système aérien lui-même contient en germe de défis nouveaux pour l’avenir. Ainsi, une immense quantité d’information sur la sécurité du transport aérien existe aujourd’hui. Comment tenir compte de toutes les données pertinentes d’un point de sécurité, en provenance des données enregistrées à bord des avions, au sol, de tous les reports d’évènements (plusieurs centaines par jour en Europe), de toutes les études, de toutes les recommandations faites suite à des enquêtes d’accidents ou d’incidents ? Il est clair que les méthodes traditionnelles de gestion de toutes ces informations ne peuvent être que très parcellaires. 

C’est pourquoi l’Europe a lancé en 2017 un grand programme d’utilisation de toutes ces données, programme dénommé D4S (Data For Safety) largement basé sur le concept “ Big Data ”. L’idée de ce programme est que la communauté aéronautique partage des données, des informations et des connaissances afin d’obtenir des résultats qui améliorent la performance en matière de sécurité. Le programme vise à organiser le nombre impressionnant et croissant de données disponibles pour analyser les risques de sécurité dans leur contexte global à l’échelle européenne. Il soutiendra notamment l’identification, l’évaluation et la mesure des performances en termes de sécurité.

 

Par ailleurs, de futures évolutions du système vont sans aucun doute apporter des défis supplémentaires. Parmi ceux-ci, l’automatisation croissante du pilotage des avions, tout en améliorant le niveau global de sécurité, conduit à l’émergence de nouveaux risques liés à la non compréhension et la non maîtrise de la situation réelle, notamment en situation inhabituelle avec fonctionnement dégradé.

 

La cohabitation dans un même espace d’engins volants ayant des performances et des capacités très différentes pose déjà des problèmes nouveaux par leur ampleur ou leur nature (densité de trafic commercial aux abords des plus gros aérodromes et aviation légère, compatibilité des trafics civils et militaires, drones…) pour lesquels des solutions techniques ou opérationnelles restent à inventer.

 

Enfin, l’émergence de nouveaux modèles économiques, souvent transnationaux (par exemple de compagnies aériennes utilisant des avions immatriculés dans un pays, opérant à partir d’un autre, utilisant des pilotes d’un troisième pays, tout ceci à travers la planète en vue d’optimiser leur modèle économique), rend complexe l’action de surveillance des autorités, jusqu’ici construite sur une base essentiellement nationale. 

 

Face à tous ces challenges, les modes de fonctionnement de la supervision de sécurité aérienne devront nécessairement continuer à s’adapter pour faire face à l’ensemble de ces évolutions, de façon à garantir le maintien de la confiance du citoyen. ?