LES NOUVEAUX DÉFIS DU DROIT DE L’ESPACE

UNE APPROCHE CONFRONTÉE AUX NOUVELLES CONDITIONS DE L’EXPLOITATION SPATIALE

Le droit international public possède un certain nombre de branches de droit spécialisé, tels que celui de la mer, de l’espace aérien, du trafic fluvial, de l'espace ou du commerce international. Cette spécialisation progressive du droit international public qui s’est imposée par l’ouverture du monde et la multiplication des échanges vise à assurer une régulation entre États et opérateurs privés, et à définir leurs responsabilités.

ACTIVITÉ SPATIALE INITIALE (1954-1962) : PRIORITÉ MILITAIRE POUR LA DÉTECTION DES MISSILES NUCLÉAIRES

La course à l’espace amplifie la guerre froide marquée par une course aux armements. La mise au point des bombes atomiques, lancées par des missiles balistiques, justifient l’envoi de satellites espions, en parallèle avec les développements scientifiques. À partir de l’expérience des missions d’exploration aux pôles Les débats sur l’espace s’orientent vers la manière de démilitariser partiellement la recherche scientifique en participant à des programmes civils ouverts: les programmes satellitaires sont envisagés dans l’optique de l’organisation de la 1ère année géophysique internationale qui devait être marquée par le lancement du premier satellite artificiel dès 1954. C’est un pas vers le partage scientifique, dont celui des informations techniques à des fins pacifiques. Au-delà de la science, les tensions restent persistantes C’est le lancement de Sputnik (1957) versus missions Explorer (1958) et le programme Vanguard (1955-1959, lanceur + satellite, 9 échecs sur 12 tirs). Lors de la réunion à Moscou en 1958, les tensions politiques de la guerre froide demeurent : • Les États-Unis et l’Union soviétique s’opposent déjà sur la nature des données satellitaires à échanger; • La délégation chinoise de Taiwan n'a pas reçu ses visas (le Département d’État avait encouragé la participation de Taiwan et découragé celle de la Chine); • Le Département d'État américain a exhorté les scientifiques américains à ne pas y participer; En 1963, afin de lutter contre la prolifération nucléaire, le traité de Moscou est signé : il interdit les essais d’armes nucléaires dans l’atmosphère et extra-atmosphériques.

Le droit spatial émerge

Son objectif est d’éviter les zones de tension, de promouvoir le progrès scientifique et de préserver l’espace de toute militarisation sous l’égide de l’ONU, concrétisé par le traité de 1967, règlementation relevant du COPUOS (Committee on the Peaceful Uses of Outer Space).

Cette branche du droit international encadre les activités techniques des États dans l’utilisation et l’exploration de l’espace « extra-atmosphérique » selon un ensemble de règles et de principes, tels que non-appropriation, souveraineté limitée et garantie de l’État en contrepartie de l’exigence de sécurité.

DÉVELOPPEMENT DES ACTIVITÉS SPATIALES (1962-2011) ET RESPONSABILITÉ DUALE DES ÉTATS ENTRE OBSERVATION, TÉLÉCOMMUNICATIONS, NAVIGATION ET SURVEILLANCE

Avec la détente qui s’amorce, l’exploitation spatiale reste sous la responsabilité des États, marquée par son caractère dual dans les missions d’exploration humaine et robotique, parallèlement aux applications militaires et scientifiques autour de l’observation de la Terre, des communications et de la navigation, puis les missions satellitaires à finalité commerciale mais aussi aux stations spatiales, dans l’attente de l’implantation de bases permanentes sur les corps célestes.

La course à l’espace se poursuit par :

• la libéralisation des activités ;

• la multiplication des agences spatiales publiques ou privées.

Ces acteurs disposent de lanceurs, de satellites ou de sondes spatiales, d’avions spatiaux et d’opérateurs commerciaux développant des activités et des offres de services, incluant le tourisme spatial.

Le droit de l’espace sous l’égide du COPUOS depuis 1959 (composé actuellement de 102 États) reste sous la responsabilité des États et distingue : • Le suivi des accords internationaux marqués par la détente et la coopération internationale sur le plan technique : exploration, services en orbites, applications des technologies spatiales et utilisation des ressources extra-atmosphériques.

Le droit international public – selon un double objectif, pacifique et intérêt de l’humanité comme bien commun – est suffisamment dissuasif pour que les parties obtiennent un arrangement, comme la Convention de 1961 sur la tenue du Registre des objets lancés.

Il a pour sources cinq traités reposant sur 5 principes relatifs à l’espace extra-atmosphérique et son exploitation non-concurrentielle, marquée par i) la liberté d’accès ii) celle d’utilisation iii) le devoir d’immatriculation et d’informer iv) celui de l’assistance et v) la responsabilité des États :

- Outer Space Treaty (1967) sur les principes régissant les activités des États en ces domaines ;

- Rescue Agreement (1967) sur le sauvetage, le retour des astronautes et des objets spatiaux ;

- Liability Convention (1972) sur la responsabilité internationale relative aux dommages causés par les objets spatiaux ;

- Registration Convention (1974) sur l’immatriculation des objets lancés ;

- Moon Treaty (1979) relative aux activités sur la Lune et les autres corps célestes, aujourd’hui critiqué quant à l’appropriation des ressources.

Ces traités connaissent un sort inégal, et n’ont pas été ratifiés par tous les États membres du Comité : le droit spatial devient une branche du droit international public qui prône la coopération multilatérale sous la responsabilité des États,

car dépendant des intérêts souverains des États.

Se pose très vite la question de la gestion de débris ou déchets : elle est abordée dès les années 1980 et aboutit en 1993 à l’IADC (Inter-Agency Space Debris Coordination Committee), en charge d’élaborer les « meilleures pratiques » pour protéger l’espace des débris spatiaux artificiels.

• Dans l’exploration, le changement de paradigme observé au cours de ces vingt dernières années et l’arrivée de nouveaux entrants sont marqués par un nouvel écosystème d’acteurs publics ou

privés, et posent la question de l’appropriation et de la commercialisation des ressources. Il conduit :

- D’une part à aménager le droit de l’espace par l’émergence d’un droit international privé selon 3 axes :

˃ la délimitation des différents espaces extra-atmosphériques et la question de leur gestion, notamment en raison des risques de collisions, d’interférences dans les communications ;

˃ les domaines d’application du droit international public ou privé et leur interaction selon l’article II du traité de 1967, confronté aux accords ARTEMIS (2020) ;

˃ l’exploitation ou l’appropriation des ressources spatiales et les conditions de leur partage en tant que « biens communs ».

- D’autre part à rattacher la nouvelle valeur de la data spatiale non pas au droit de l’espace, mais au droit de l’information, voire au droit commercial :

˃ Data scientifique soumise à l’open source, avec des nuances quant à son usage (militaire, météorologie, etc.) réservée aux primo-opérateurs (pendant les 18 premiers mois), parfois organisés en réseaux ou alliances ;

˃ Data commerciale dont les conditions de création, de captation, de programmation, de la traçabilité, de la diffusion ou de la distribution relèvent de l’opérateur propriétaire (militaire inclus) ;

˃ Data brute ou originelle encadrée juridiquement, accessible selon leur application, ou type de données satellitaires du programme Copernicus, via le nouvel espace de données sous législation européenne (2013).

DES GRANDES INFRASTRUCTURES PUBLIQUES À L’ÉCO-SYSTÈME DU NEW SPACE DEPUIS 2011

L’exploration spatiale atteint sa maturité grâce à l’innovation et aux ruptures technologiques, et se transforme en une exploitation davantage concurrentielle grâce au concept du réutilisable (cf. lanceur Falcon 9 de SpaceX) et à la renaissance des constellations en orbite basse assurant une connectivité internet, fiable, sécurisée et résiliente. Le New Space est un nouvel écosystème capable de prendre des risques financiers, technologiques ou économiques, sous la contrainte du droit international spatial. Toujours sous la responsabilité des États apportant leur garantie sans laquelle il ne peut y avoir de lanceurs privés, se pose la question de l’occupation et du contrôle des orbites terrestres, notamment par les différentes constellations de satellites, dont celles de différentes nations du Sud Global et de la RP de Chine. L’activité satellitaire se diversifie par la démocratisation des usages liée à la réduction de coûts dans les communications, celle des sources d’information et du renseignement militaire, et à terme des vols habités, mais elle doit organiser :

• la gestion des régimes d’accès aux espaces extraterrestres sur le plan technique ; • la nature de la réduction des coûts (i.e. lanceurs réutilisables et satellites standardisés) ;

• l’attribution des fréquences et des bandes passantes ;

• la densification croissante de l’espace par de nombreux acteurs privés dans le cadre de la réalisation de programmes institutionnels ou privés.

Tout en engendrant des questions relatives à l’exploitation futures de ressources extra-terrestres (lune, mars, astéroïdes…), à la recherche scientifique ou aux vols habités : • l’implantation de bases humaines dans l’espace ;

• la gestion du trafic spatial notamment en orbite basse (i.e. constellations, débris) ;

• les acteurs du spatial (industriels, opérateurs, fournisseurs de services, courtiers, assureurs) selon les phases assurables et l’offre de garantie ;

• les personnes à bord, entre astronautes (article V, 1967 et accord de 1968 sur le devoir d’informer, de sauvetage et de rapatriement) et passagers payants en termes de responsabilité du transporteur.

Par ailleurs, la militarisation croissante de l’espace et les prémices d’une guerre spatiale conduit à créer une surveillance de l’espace et à développer des moyens d’intervention.

S’opposent un espace géré par des agences publiques et un espace marqué par sa privatisation, même sous réglementation nationale comme celle de la Federal Communications Commission (FCC) ou les accords entre la National Science Foundation (NSF) américaine et SpaceX pour ses satellites Starlink ; ou encore les textes de loi relative aux opérations spatiales adoptée par un État, comme en Russie (décret 5663-1, 1993) ; en France en 2008 ; ou en préparation comme la loi européenne sur l’espace (PPRE, 2023), relative notamment à la gestion du trafic spatial. 

La concurrence stratégique s’organise par l’adoption de lois et de politiques nationales prend en compte les intérêts nationaux dans l’exploitation spatiale à partir de l’occupation d’orbites terrestres par des acteurs privés, mais sous la responsabilité de leurs États en vue d’assurer la sécurité, la surveillance, la durabilité et le développement du secteur spatial.

Ce qui imbrique trois niveaux juridiques, entre les normes internationales, nationales et hybrides.

• Situation des États européens avec l’agence européenne pour le programme spatial (UESPA) et l’agence intergouvernementale ESA sur la question de la souveraineté, des compétences partagées, limité aujourd’hui à trois programmes phares : Galileo & Egnos (navigation et positionnement) et Copernicus (observation de la Terre) :

- l’accord sur le centre spatial guyanais et le principe de garantie publique (au-delà de 60 M€) ;

- la maitrise d’ouvrage pour les lanceurs de satellites et pour les satellites avec l’organisation EUTELSAT (1977) ;

- le projet IRIS² de constellation de connectivité souveraine et sécurisée pour l’UE.

• Situation américaine (Space Act 2015 et accords Artemis 2020)

- la loi de 2015 autorise les entreprises privées à exploiter les ressources extraites dans l’espace ;

- de nouveaux pans du droit international relatif à la coordination, au droit de la navigation, de contrôle et de surveillance de l’occupation de l’espace proche évoluent sous influence américaine alors que le droit international public vise la coordination entre États ;

- les accords apparaissent comme un droit international privé relatif au conflit de lois en tant qu’éléments soit de politique économique, soit de politique juridique en vue de sécuriser un nouvel écosystème d’innovations à risques (43 États signataires en juin 2024A).

• Situation de la RP de Chine et de la CNSA (China National Space Administration)

- la RP de Chine est l’un des praticiens les plus réfléchis de la guerre juridique ou

« lawfare », appliquée au spatial :

ses dirigeants (PCC), dont ceux de l’Armée populaire de libération (APL) considèrent que la « guerre légale » est ancrée dans la conception chinoise de la guerre (d’influence, psychologique et juridique) ;

- la RP de Chine annonçait dès 2016, différents projets-tests de constellations en LEO : le GuoWong serait une nouvelle constellation d’internet par satellite en projet (12 000 satellites), développée par la société d’État China Satellite Network Group (CSNG), créée à cet effet en 2021 (demande auprès de l’ITU confirmée en 2021) ;

- sans exclure des accords séparés sur le plan de la coopération scientifique, telle entre la Chinese Academy of Sciences (CAS) qui coiffe la China Academy of Space Technology (CAST), la China Aerospace Science and Industry Corp. (CASIC), la China Aerospace Science and Technology (CASC) et l’Innovation Academy for Microsatellites (IAMCAS), et des pays tel le Luxembourg et son agence spatiale LSA (cf. MoU signé en janvier 2018).

• Situation sino-russe et leurs alliés, (Corée du Nord, Iran) et sécurité spatiale - La guerre en Ukraine révèle une course aux armements et un enjeu géostratégique d’une nouvelle « guerre froide », avec brouillage, neutralisation ou destruction de satellites (communications ou imagerie) parfaitement perceptibles : cinq États ont testé ou envisagé une telle destruction malgré le risque de multiplier les débris en orbite.

QUELLE ÉVOLUTION DU DROIT SPATIAL POST-1967 DANS CE NOUVEAU CONTEXTE DE RIVALITÉS CONFLICTUELLES, même enrichi des accords ARTEMIS, des droits nationaux ou sous influence de l’Union européenne ?

Dans le cas du premier modèle des grandes infrastructures publiques (1967-2011), le droit international public de l’espace s’est imposé par l’adoption de règles conventionnelles ou de principes normatifs de nature technique relevant alors des seuls États, en particulier autour de deux ressources rares : la fréquence et la position orbitale pour éviter toute interférence, brouillage ou réservation excessive (limitée à 7 ans).

Depuis 2011B, l’accès à l’espace s’étant ouvert, trois questions sont posées : i) celle du nombre d’acteurs à potentiel militaire alors que l’espace est devenu un nouveau champ de conflictualité, essentiel pour les forces armées ; ii) celle de l’antériorité d’une occupation d’une orbite terrestre, avec les conséquences collatérales (fréquences, et bandes passantes) ; et iii) celle de la licéité des activités commerciales liées aux objets spatiaux.

• Avec l’émergence du New Space, d’autres intérêts nationaux apparaissent et se traduisent par la volonté d’un État d’accélérer le développement du droit spatial sur une base nationale via le levier du partenariat public/privé, notamment en orbite basse, en parallèle des traités internationaux.

Or, aucun État ne peut envisager son avenir sans le développement et la mise en œuvre d’une politique spatiale selon un droit spatial national. L’espace représente un enjeu de souveraineté. Les satellites demeurent un outil essentiel pour la couverture numérique des territoires comme pour l’obtention de données traitées à des fins de protection de l’environnement, de gestion des activités humaines et de sécurité d’une part, mais aussi à des fins militaires d’autre part : les premières activités (civiles ou commerciales) doivent « faire l’objet d’une autorisation et d’une surveillance continue » de la part de l’État concerné, ne serait-ce selon le principe de réciprocité en droit international ; les secondes déterminent la supériorité militaire, ne serait-ce quant à la transmission de données stratégiques (comme celles météorologiques) ou tactiques ;

• Trois tendances se dégagent : - la recommandation par la publication de textes techniques, notamment relatifs à la réduction de débris spatiaux (2002) pouvant être intégrés dans les textes nationaux ; - l’action d’un État par la composition d’un cadre normatif national, unilatéral ou bilatéral, voire multilatéral (accords Artemis) ;

- l’occupation initiale d’une orbite terrestre en orbite basse, véritable enjeu commercial.

• À y distinguer :

- les quatre principaux États hébergeant des activités commerciales en la matière (les États-Unis, la Russie et la France, ainsi que la RP de Chine) qui ont mis en place des régimes nationaux d’autorisation et de surveillance ;

- les États hébergeant des activités de lancement qui mettent en place des régimes d’autorisation et de surveillance appropriés ;

- les autres États, dont le Japon et l’Inde, qui ont mis en place des mécanismes plus ou moins formels de contrôle technique de ces opérations.

Or, certaines opérations de maîtrise de systèmes orbitaux font l’objet d’un encadrement législatif moins prononcé de la part d’États dont les ressortissants disposent de satellites en orbite : nombre d’États, notamment en Europe, dont les opérateurs disposent d’une flotte importante de satellites en orbite, n’ont pas encore traduit cet engagement dans un régime national d’autorisation et de surveillance continue. La conséquence directe est une moindre maîtrise de leur responsabilité ́ à l’égard de victimes potentielles de dommages liés aux opérations spatiales.

Les deux branches du droit international de l’espace appelées à assurer la régulation et la sécurité spatiales doivent trouver un équilibre entre la coopération internationale d’une part, et l’ère de l’exploitation, soit des ressources de l’espace avec la question de leur appropriation, soit des services fournis par des objets spatiaux, soit celle de la data qui relève du droit de l’information ou commercial, d’autre part.

Ce qui nécessite :

• une distinction nette de trois différents domaines du droit de l’espace, entre : i) les aspects techniques qui demeurent ii) l’exploration-exploitation avec la question de l’appropriation, et iii) la geo-space data ;

• la spécification de problèmes techniques à venir entre l’implantation de bases permanentes, les services en orbites et l’exploitation de leurs activités, liés à la détermination de règles de circulation en orbites et à la standardisation de procédures ;

• de combler le vide juridique en orbite basse, principal enjeu concurrentiel, voire de souveraineté quant à la couverture numérique des États, mais aussi de risques en raison de la multitude de débris ;

• une réflexion de la question de la responsabilité aux tiers, selon la nature de l’opérateur actif/passif et la place des États pour les opérations d’assistance, de réparation ou de ravitaillement.

CONCLUSIONS

Dans les tendances qui se dégagent, il faut souligner la militarisation de l’espace et son éventuelle maitrise, et donc de l’équilibre entre puissances dans un contexte récent de conflictualité accrue marqué par un recours à la force qui s’affranchit du droit international.

Le droit international est, en principe géré par l’ONU, plus précisément par l’assemblée générale des Nations Unis à majorité d’États issus du Sud global, soit par des mécanismes bilatéraux à un moment où, dans la relance actuelle de la conquête spatiale financée par les multiples applications spatiales duales, la politique de certains États reste ambigüe, et pose la question de l’application du droit de la guerre dans l’espace.

La Russie, associée à des États ouvertement en dehors des lois internationales tels que l’Iran ou la Corée du Nord, et soutenue par la RP de Chine, constituent des menaces potentielles pour l’équilibre et la sécurité des systèmes spatiaux. Par la dénégation ou le dévoiement des lois et normes spatiales, ces États déstabilisent les modes coopératifs des activités spatiales au profit de confrontations qui font peser un risque existentiel sur l’utilisation de l’espace au bénéfice du plus grand nombre.

L’arsenal antisatellites qui remonte au début de la conquête spatiale se diversifie depuis une quinzaine d’années avec un risque de créer des nuages de débris.

L’élargissement de la communauté spatiale et l’arrivée de nouveaux acteurs implique une certaine sécurité compte tenu des budgets et des enjeux en cause.

En marge du traité de 1967, la voie pacifique choisie par l’Union européenne (2008/2023) vise à l’échange sécurisé de space data, à des réglementations techniques complémentaires, en matière de sûreté, de sécurité, de durabilité des activités spatiales et de gestion du trafic spatial comme une régulation juridique des débris spatiaux par une surveillance de l’espace et l’émergence d’une gestion du trafic spatial. La Stratégie spatiale de défense et de sécurité de l’UE (2023) et la création d’un droit spatial européen (EU Space Law) doit assurer la résilience de l’UE en ce domaine, mais reste suspendue à la formation de la nouvelle Commission (automne 2024) et à la double question de sa compétence et de la souveraineté européenne.

En résumé, les activités spatiales après des débuts hors de toute règle juridique ont ensuite été encadrées au niveau international, sur une base peu contraignante mais compatible des activités de l’époque, à dominante scientifique. Malgré le contexte de guerre froide, les évolutions techniques et opérationnelles ont ensuite été encadrées par des règlementations nationales. Depuis les années 2000 et plus encore après 2011, l’irruption du secteur privé et la multiplication des satellites, des applications et des services spatiaux de nature commerciale, plus généralement d’un usage dual de l’espace, et les nouveaux enjeux géostratégiques plaident pour une réglementation internationale à la fois plus complète et plus contraignante s’imposant à tous. L’initiative européenne en cours est une première étape vers cet objectif. En espérant que les nations spatiales majeures adhérent sincèrement à ce futur cadre juridique, au profit du plus grand nombre…

Note : pour des raisons de lisibilité, le détail des textes de référence n’est pas joint. Une bibliographie et l’ensemble des références sont disponibles auprès de l’auteur, le cas échéant.