STRATÉGIE ET AFFAIRES INTERNATIONALES : Intérêts nationaux et européens

Article paru dans la Lettre 3AF N°3-2023

par Philippe Muller Feuga, ph.mfeuga@gmail.com

La Commission Stratégie et Affaires Internationales développe une réflexion stratégique et conduit des analyses sur des sujets à forts enjeux dans les domaines de l'aéronautique, du spatial, de la défense et de la sécurité, en France, en Europe et dans le monde. C’est un lieu privilégié de rencontre et d’échange entre partenaires, experts techniques et scientifiques et personnalités reconnues qui nourrissent les analyses.

Philippe Charruyer, président de la Commission Stratégie et Affaires Internationales de la 3AF

SYNTHÈSE

Entre « fondamentaux » (ou IFN Intérêts Fondamentaux de la Nation) et « communs », les intérêts de chacun des 27 États européens membres de l’Union européenne (UE) peuvent se recouper, souvent diverger, parfois converger ce que révèlent les crises récentes : ils ne recouvrent pas les mêmes réalités entre l’Union européenne (UE) et chacun de ces 27 États au-delà de leur engagement européen, furentelles des réalités juridique (normes et procédures), politique (défense et sécurité, espace Schengen), économique (marché unique, politique industrielle, technologies du numérique, industries du futur) ou monétaire (l’euro est utilisé par 20 des 27 États). Cet engagement est par ailleurs biaisé par la fiabilité du partenariat transatlantique reposant davantage sur le concept stratégique de l’Alliance militaire OTAN (dont les articles 4 et 5 du traité de Washington signé en 1949) que sur la politique européenne de sécurité et de défense qui participe au dialogue initié par l’acte final d’Helsinki (1975), ainsi qu’à l'OSCE (Organisation régionale de Sécurité Coopérative en Europe, 1995).

C’est dans ce contexte qu’au cours des trente dernières années, l’action normative du droit européen a été légitimée, tendance qui s’est renforcée non sans ambiguïté autour du « projet européen » (traité d’Amsterdam, 1997) afin de promouvoir des intérêts européens ou communs issus de la construction du marché unique. La Commission européenne s’est octroyée un pouvoir ni régalien, ni souverain et sans aucune vision stratégique face aux autres grandes puissances. Elle se heurte au principe des réalités, et à la préservation des intérêts de sécurité.

Les crises récentes infléchissent cette tendance, et introduisent dans la pratique européenne un discours favorable devant concilier « souveraineté numérique » et « autonomie stratégique ». Renouveau de la Realpolitik et des enjeux du terrain (intérêts) ?

Non sans contradictions par le retour perceptible des États membres auxquels s’impose une taxonomie appelée à renforcer la transition climatique, mais fragilisée by design en omettant son incidence structurelle en termes de défense et de sécurité seules capables d’assurer sa durabilité.

INTÉRÊTS FONDAMENTAUX DE LA NATION (IFN) ET INTÉRÊTS COMMUNS EUROPÉENS, CONFUSION OU INCOMPATIBILITÉ ?

Les évolutions d’un espace numérique croissant et d’un environnement géopolitique fluctuant en termes de sécurité modifient l’appréciation des intérêts de sécurité au sein de l’UE ; elles n’excluent pas la prise en compte d’une communauté d’intérêts pour une plus grande compétitivité industrielle et la poursuite de l’équité. Tel serait l’objectif du mouvement constant d’une réglementation européenne soft : celle-ci impose des mentions obligatoires, voire des contraintes de transparence, type RSE/ESG (Responsabilité Sociale de l’Entreprise/Environnement Social de bonne Gouvernance) ou SFDR (Sustainable Finance Disclosure Regulation), en raison de l’exposition aux nouvelles menaces – inconnues, hybrides ou « hors limites », mais sans en évaluer l’impact réel en l’absence d’une culture stratégique, en fait confiée davantage à l’OTAN et aux États-Unis qu’à l’OSCE.

Les récentes crises sont l’illustration des limites du processus décisionnel dans les instances européennes. Pour l’UE, la récente prise en compte des mutations sécuritaires doit reposer sur un nouvel impératif, l’information ou le renseignement ; sur une exigence, l’éthique (1997 et 2000) ; ainsi que sur une boussole stratégique (2022) par la constitution d’une communauté d’intérêts afin de construire la puissance européenne en mettant l’accent sur les technologies et composants critiques à double usage (2022). Sans remettre en cause le principe de souveraineté. La réalité de la puissance qui en découle laisse sceptique. D’un côté, la Commission demande unilatéralement l’adaptation systémique face aux nouveaux enjeux géoéconomiques à la fois sociétaux et globaux focalisés sur la sécurité humaine dans un monde ouvert, global et interconnecté selon sa propre vision guidée par l’éthique ; de l’autre, son approche – supposée souveraine – tarde à évaluer la dépendance de ses intérêts communs, pourtant qualifiés d’essentiels, marqués par des visions nationales différentes.

Rappels historiques : compétition et préservation des intérêts essentiels

Trois événements accélèrent ce mouvement règlementaire. Ils modifient l’organisation des industries de défense, souvent héritée de la guerre froide, mais désormais partagée entre les intérêts nationaux IFN (Intérêts Fondamentaux de la Nation) ou la soumission à la libre-concurrence :

• Sous l’ère Clinton (1993-2001) qui réorganise toute son administration pour promouvoir leurs intérêts et préparer « la guerre économique » que l’UE ignore, accaparée par la construction du marché unique, et son élargissement. Parallèlement, s’engage un processus de concentration et d’ouverture dans le secteur de l’armement, à un moment où les EU, déliés des priorités issues de la guerre froide, ou « dividendes de la paix », introduisent via l’OCDE (Organisation de Coopération et de Développement Économique) : la notion d’industrie duale, la R&D privée devenant plus importante que la R&D militaire, notamment dans le numérique et le spatial ; et le principe d’une éthique pour protéger leur intérêt général, et promouvoir des règles du jeu transparentes et équitables, notamment anticorruption (1997). L’UE y répond par l’urgence des restructurations à mettre en œuvre dans le secteur industriel européen pour construire « l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde d'ici à 2010, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale ». L’échec est patent. Si la performance s’impose à la finalité d’une entreprise, l’ordre des facteurs entre souveraineté et compétitivité s’inverse dans le secteur de la défense qui relève de la compétence des États (IFN).

• Malgré les événements du 11/09/2001, les directions générales (DG) Recherche et Entreprises à Bruxelles s’emparent du sujet en 2003, et conduisent une réflexion avec les acteurs industriels de la défense pour créer une meilleure synergie compétitive entre la recherche de défense et la recherche civile, sous influence du respect de la dualité liberté et sécurité. D’où l’idée de structurer la demande publique européenne dans un continuum défense et sécurité en privilégiant l’approche du marché, à dominantes civile et commerciale. Ce sont les tentatives de l’action commune entreprise par Bruxelles pour s’ouvrir à la concurrence, et créer la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE). Dès lors, deux logiques s’affrontent entre souveraineté (politique et IFN) et marché (concurrence), la seconde devenant le paramètre de référence pour Bruxelles qui privilégie le résultat immédiat, plutôt que la vision stratégique à long terme.

• Dans le contexte de mondialisation digitalisée et interconnectée, l’UE se constitue un nouveau périmètre d’engagements partagés face aux menaces hybrides : celles-ci sont diverses et en constante évolution, numérique, environnementale, sociétale ou sanitaire, cyberattaques, outils d'influence hybrides (réseaux sociaux…). Le RGPD (Règlement Général pour la Protection des Données) de 2016 apporte une première réponse, mais insuffisante faute d’une culture stratégique forte. L’UE s’y prépare par l’organisation de sa résilience : le modèle financier RSE/ESG (taxonomie) doit l’emporter sur les « intérêts nationaux essentiels » ; la protection du consommateur-citoyen face à l’État national régalien. Les questions géostratégiques de dépendance et de sécurité des chaines d’approvisionnement et du contrôle des projets d’acquisition sont passées sous silence. Les crises sanitaire et ukrainienne montrent qu’en Realpolitik un acteur politique de souveraineté reste essentiel : l’État, marqué par une organisation sociale renforcée sur le plan territorial et dans un ordre juridique traditionnel. 

Quels intérêts : limite du modèle de souveraineté détaché du territoire, dominé par l’éthique ?

Les intérêts industriels divergents sont perceptibles depuis l’échec de la Communauté Européenne de Défense (1954) qui, face à la menace soviétique, devait faire naître une armée européenne avec un transfert de souveraineté.

• Les traités de Rome portent création de la CEE (Communauté Économoque Européenne) et de la CEEA (Communauté Européenne de l’Énergie Atomique – EURATOM), devenues l’Union européenne (UE) en 1992. Jusqu’en 2004, les questions de défense et de sécurité́ n’entrent pas dans les politiques d’intégration et d’élargissement européennes marquées par les seules dimensions économique et sociale : la construction d’un marché unique d’échanges de marchandises, de biens et services, de personnes, de capitaux et d’informations (data) : les transferts de compétence y sont connus, mais excluent les IFN. L’UE reste une organisation douanière à géométrie variable et non une organisation politique à 27.

La souveraineté et la défense des territoires européens en sont explicitement exclues ; les marchés de défense bien que relevant de prérogatives régaliennes sont soumis aux règles de la concurrence vues comme une protection des seuls consommateurs ! Dès lors, chacun des 27 États membres de l’UE continue à privilégier sa BITD (Base Industrielle de Technologie de Défense) nationale, mais dans un cadre de défense collective (OTAN/UE) issu de la guerre froide (seuls 22 des 27 États membres de l’UE appartiennent à l’OTAN).

• Le modèle industriel régalien conforme aux intérêts nationaux (IFN) s’est affirmé tout le long du XXe siècle, marqué en France par le soutien et les prises de participation de l’État qualifié de stratège ; par la politique industrielle et d’exportation engagée dès la fin des années 1950. Dans ce modèle contesté par la Commission, le contrôle étatique reste puissant pour ; garantir la R&D, la sécurité ́ d’approvisionnement, le cadre de la coopération ou de partenariat, les autorisations d’exportations et atteindre, dans le processus décisionnel, l’indépendance et le contrôle de l’équipement des forces armées.

Des intérêts industriels convergents sont compatibles, mais dominés par la prise de décision par l’intergouvernementalité.

Les marchés d’armement sont fragmentés car souverains, mais comportent déjà des aspects intergouvernementaux : la plupart des grands projets sont lancés sur une base européenne. Dans le jeu de la concurrence internationale, ce colbertisme traduit une double mobilisation volontaire : nationale ; et structurée sur une base européenne, avec une vision d’indépendance dans les effets à long terme, dont l’UE recueille les fruits (aéronautique, spatial).

La convergence des intérêts dans le dual semble dépasser ceux d’un État souverain. Dans le spatial, secteur éminemment dual dans ses applications, dès 1965, dix États européens ont créé un programme de satellites scientifiques mais sans lanceurs : l’enjeu devient politique en termes de dépendance à Cap Canaveral. La France propose le projet Ariane capable de mettre sur orbite tous les satellites essentiels pour les pays européens. L’Europe décide d’y participer (1979) après avoir créé l’Agence spatiale européenne (ESA, 1975) dont la mission est de développer la coopération scientifique et de coordonner les programmes spatiaux civils. EUSPA (European Union Space Programmes Agency), dont le siège est à Prague, gère les programmes spatiaux d’application suivants : Copernicus, Galileo, EGNOS, GOVSATCOM, SSA et IRIS2. Cela participe à l’apparition d’« intérêts européens » ou d’« intérêts communs », et plus généralement à la nouvelle résilience face aux risques naturels.

Quant au développement des programmes militaires, il relève en toute logique de la souveraineté et de la diplomatie des États.

• L’UE peut-elle alors apparaître comme une commission stratège ? Faute de souveraineté pleine et entière, la logique économique du marché unique (concurrence, défense du consommateur, ouverture des marchés) s’inscrit dans la philosophie libérale financière, et se prolonge malgré la reconnaissance d’intérêts essentiels. L’UE post - 2007 mais ante-février 2022 élargit cette logique antagoniste, et limite les prérogatives régaliennes sous prétexte de « défragmenter » les marchés publics de défense et de sécurité ́ pour les soumettre au droit commun des marchés publics. Sans aucune approche stratégique, ou diplomatie opérante comparable à celle des États-Unis ou de la Chine. L’UE n’impose pas une préférence européenne juridiquement contraignante, tant en matière d’achats publics d’équipements de défense que dans le filtrage des investissements étrangers.

En fait, l’UE ne peut intégrer la dimension régalienne, mais privilégie l’éthique et le libre marché : elle contourne la question existentielle de la défense, et définit la résilience socio-économique pour prévenir toute menace engendrée par un risque global qui pourrait la guetter durablement. Suite au conflit EU/ Chine, la Commission se veut géopolitique (2019) mais reste ambiguë, la Chine étant un « partenaire, concurrent stratégique et rival systémique ».

Vers la naissance d'une communauté d'intérêts : confusion, convergence ou incompatibilité ?

Dès l’année 2020, avec l’installation de la nouvelle Commission, la DG de l'industrie de défense et de l'espace est nouvellement créée. Peut-elle marquer une inflexion dans un contexte de rivalités internationales ?

• Sa mission est de mettre en œuvre les politiques de l’UE en matière d'industrie de défense et d'espace. La DG DEFIS (Defence Industry and Space) traite de la sécurité humaine face aux défis ou menaces pour conduire la transition vers une Europe écologique, numérique et équitable, et renforcer la résilience européenne dans le respect des valeurs européennes (éthique).

L’évolution récente des conflictualités (2022) ne doit pas cacher que le monde reste soumis à la volonté de puissance, et que l’UE en tant que puissance de régulation ou de normalisation rappelle l’impression de Kissinger dans l'incapacité de l'Europe à incarner un leadership à l'international. Le nouvel ordre sera-t-il militaire comme « l’ordre ancien », ou sera-t-il éthique structurant toute l’économie ? Divergence entre la vision française (autonomie stratégique) de celle de l’Allemagne (souveraineté technologique), à moins que les tensions actuelles conduisent à un renversement des valeurs, et à une convergence des intérêts, le paramètre éminemment stratégique étant celui de l’approvisionnement, pourtant absent de l’actuelle taxonomie européenne. La numérisation actuelle crée des conflictualités d’intensité variable, asymétriques, et rend celles-ci plus complexes à maitriser par l’action d’acteurs exogènes, invisibles et aléatoires (hackers) dont il est difficile d’attribuer des actions hostiles. La question de souveraineté ́ comme celle de défense européennes sont désormais posées sachant que l’État reste ce cadre territorial privilégié ́ au sein duquel s’affrontent et coexistent le pouvoir des gouvernants et la liberté des gouvernés soumis aux mutations sécuritaires.

• La rupture stratégique observée interpelle l’UE en tant qu’« alliance raisonnée de nations souveraines qui décident de mutualiser certaines de leurs prérogatives pour être plus efficaces au service de leurs citoyens » qui, par la force des événements, « peu à peu, refait l’apprentissage de la puissance devenue indispensable face à la brutalité des rapports internationaux » (JD Giulani, 2021).

Quadrature du cercle entre ces intérêts fondamentaux (IFN) ou communs pour que l’UE-puissance de régulation puisse participer à une nouvelle définition d’un ordre mondial de sécurité ? Ou comment traduire l’engagement européen en tant qu’Idealpolitik en basculant vers une volonté de puissance en tant que Realpolitik ? Autrement dit, chacun des 27 États-membres, en tant qu’entité juridique souveraine, conserve-t-il ou non un rôle stratégique – la France se distinguant avec la dissuasion nucléaire comme garante ultime de sa souveraineté –, ou s’efface-t-il devant l’UE qui revendique la « puissance géopolitique » ?

• L’Union européenne (UE) reste un acteur faible sur la scène internationale, malgré son importance en matière de richesses produites, de commerce international et de la place de l’euro. A l’inverse de l’OTAN, l’UE ne dispose pas de forces propres. Mais les menaces à sa périphérie posent la question de sa défense et de sa sécurité active, en termes de conflictualités d’intensité variable : économiques, environnementaux, sociétaux ou culturels qui pèsent sur ses intérêts (européens) communs, comme ceux de ses États membres (nationaux). 

Plusieurs pays, dont la France et l’Allemagne, considèrent que l’UE doit devenir l’acteur principal de la prévention des menaces potentielles « hybrides », y compris juridiques de type ITAR (International Traffic in Arms Regulations) afin d’assurer sa pérennité. Mais l’approche européenne se heurte aux compétences nationales, et à travers elles aux susceptibilités de chacun des États-membres – dont ceux de l’Est – qui veulent être associés à la mise en œuvre d’une politique européenne de défense et à la construction d’une BITDE.

Ce qui nécessite, hors de l’approche intergouvernementale :

- des rapprochements ou des acquisitions en dehors des mécanismes finançant l’innovation ou la R&D incluant les questions de commercialisation, de propriété intellectuelle (exemple du SCAF, Système de Combat Aérien du Futur), de « juste » retour géographique au regard des BITD nationales (Base Industrielle et Technique de Défense Européenne) relevant des IFN ; - des réglementations appropriées en matière de marchés publics ;

- la prise en compte de la dimension « exportation » dans le financement de la BITDE, dimension que certains États pourraient juger comme contraire à l’énoncé des « valeurs européennes » considérées comme des « intérêts idéalistes ou humanitaires ».

• Des « intérêts » entre volonté politique et engagement européen

En 2016, la Fondation Robert Schuman dresse la liste des intérêts stratégiques communs aux États de l’UE :

- sur le terrain économique, l’UE doit faire face à une forte concurrence, voire à une concurrence déloyale tant des pays émergents que de ses partenaires traditionnels au sein de l’OCDE, ce qui nécessite une capacité d’innovation et de recherche et, de manière plus générale, une modernisation du modèle économique et social ;

- dans le domaine diplomatique, ce sont les crises régionales et locales observées dans le monde que l’UE doit prendre en compte ;

- à propos des grands défis globaux : terrorisme, développement durable, changement climatique, immigration, société de l’information, numérique…

La Fondation précise que l’UE a toujours préféré laisser la défense de ce qui est habituellement dénommé des « intérêts » à ses États membres en tant que hard power pour se concentrer sur la promotion des « valeurs » (droits de l’Homme, démocratie, action humanitaire, lutte contre le changement climatique, dialogue avec la société civile). Cette démarche se retrouve dans sa conception des relations internationales, notamment avec la Chine, vue essentiellement sous un angle commercial, mais non géostratégique ou de sécurité globale. S’y ajoute l’effet normatif en promouvant des standards européens (taxonomie), mais avec un oubli majeur : la capacité à assurer la défense, la sécurité et la protection des approvisionnements utiles à ses 450 millions de consommateurs.

Dès lors, les crises récentes placent l’UE face à ses contradictions, entre une forme d’idéalisme et le principe des réalités qu’elle a voulu ignorer, mais toujours présent chez les États-membres.

Par la complexité et la nature des « intérêts », il manque à l’Union européenne une « vision stratégique » : la Commission est une technostructure qui recherche le consensus face à des intérêts nationaux divergents, antagonistes, voire diviseurs, sans réelle culture stratégique ou doctrine militaire, sans analyse d’anticipation ou de volonté politique dignes d’une puissance géopolitique.

Aussi, ne peut-elle élaborer qu’une « boussole stratégique » visant à recenser les grands défis de sécurité et de défense à venir afin de « renforcer l’autonomie stratégique de l’UE ».

Toute unification s’est faite par la guerre et par l’expression d’une volonté de puissance. Il n’est pas impossible, ni trop tard pour l’Europe d’y parvenir par une convergence des intérêts autour de la sécurité sur le continent européen. ■

Néanmoins, d’autres entreprises participent pleinement à l’augmentation et à la protection de la puissance

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